23/01/2012


Le droit au chômage, c'est aussi le droit à la dignité


Dans son dernier rapport d'activité 2010-2011 le Médiateur revient sur les pratiques injustifiées et arbitraires des administrations et communes, et notamment de l'ADEM.

La relation des citoyens, entreprises et associations avec leurs administrations nationales et communales n'est pas faite que d'amour et d'eau fraîche.

Aussi, plus qu'une nécessité la désignation d'un médiateur ou Ombudsman (du suédois « Ombud » représentant), contribue au processus démocratique d'un pays. Ce dernier repose, entre autres, sur la participation du citoyen à la vie publique et sur l'objectif de service efficace et efficient du secteur public.

« Le bon fonctionnement d’une démocratie dépend essentiellement de la confiance qui règne entre les citoyens et l’administration publique. Aujourd'hui, avec des lois et des règlements grand-ducaux de plus en plus nombreux et une extension constante du domaine d'intervention public, vous éprouvez de plus en plus de difficultés pour suivre et comprendre les actes et les procédures de l’administration, » écrit marc Fischbach, le Médiateur du Grand-Duché du Luxembourg en page d'accueil de son site.

Le Luxembourg instaure la fonction en 2003

Aussi vieille que l'Administration elle-même, la charge a d'abord consisté à recevoir les plaintes adressées au monarque, pour les abus de pouvoir ou les mauvaises pratiques émanant des entités administratives. Le terme et la fonction actuels de l'Ombudsman - en tant que représentant des citoyens, entreprises et associations et de médiateur entre ces derniers et l'administration - ont été introduits en Suède au début du 19e siècle. Ils se sont ensuite généralisés, pour être adoptés par de nombreux autres pays.

Au Luxembourg, il aura fallu attendre la loi du 22 août 2003 pour voir l'institution d'un médiateur en droit luxembourgeois. Son article 1er (Institution et mission du médiateur) est clair: « (1) Il est institué un médiateur, rattaché à la Chambre des députés. Celui-ci ne reçoit, dans l’exercice de ses fonctions, d’instructions d’aucune autorité. (2) Le médiateur a pour mission de recevoir, dans les conditions fixées par la présente loi, les réclamations des personnes visées à l’article 2, paragraphe (1), formulées à l’occasion d’une affaire qui les concerne, relatives au fonctionnement des administrations de l’Etat et des communes, ainsi que des établissements publics relevant de l’Etat et des communes, à l’exclusion de leurs activités industrielles, financières et commerciales. »

Ainsi, chaque année depuis 2004, l'institution publie un rapport d'activité, préfacé par M. Fischbach, qui occupe la fonction depuis sa création. Le document émet des recommandations, et revient notamment sur les réclamations qui auront été soumises oralement ou par écrits, durant l'année en cours, contre les administrations et communes du pays.

« Depuis l’entrée en fonction de mon secrétariat en mai 2004, j’ai été saisi de 7.260 réclamations émanant de citoyens mécontents du traitement dont ils ont fait l’objet de la part de l’administration. Au cours de cette même période mes collaborateurs et moi-même ont été sollicités par 23.000 personnes en quête d’informations ou de conseils, » résume Marc Fischbach dans la préface du rapport d'activité 2010-2011.

Pour la période du 1er octobre 2010 au 30 septembre 2011, a traité 1.086 réclamations. 244 étaient non fondées, 81 jugées irrecevables, et 98 autres on vues le réclamant se désister. 282 dossiers restent cependant en cours.

Griefs multiples

Toutes les administrations sont ainsi passées au crible. Et notamment celle pour l'emploi (l'ADEM), dont le nombre de doléances la concernant n'a pas diminué par rapport aux années précédentes, précise le Médiateur, qui par ailleurs détaille sans concession les pratiques de l'Agence. Dans son cas, 49 réclamations ont été ainsi soumises à l'Ombudsman: six étaient non fondées, cinq réclamants ont abandonné leur demande et une a été jugée irrecevable. 30 restent en cours.

Au-delà des chiffres, c'est sur la nature même des litiges qu'il convient de s'arrêter. « Les réclamations étaient très variées et mettaient en cause tous les services de l’ADEM. Certains réclamants se plaignaient d’avoir été mal renseignés auprès de l’ADEM, d’autres ne recevaient pas de réponses à leurs demandes, d’autres encore contestaient l’arrêt du paiement de leurs indemnités de chômage par l’ADEM. Le Médiateur a aussi eu à connaître de réclamations qui ont fait apparaître un manque de motivation des décisions prises par l’ADEM, » détaille le rapport.

Entre autres griefs, les lenteurs de l'administration dans l'instruction des dossiers, les divergences entre la position du ministre, d'une part, et les décisions et actions de son administration de l'autre, une (ré)interprétation à sa convenance de la législation, des déclarations contradictoires de ses agents sur un même dossier...

Ainsi, le Médiateur a été saisi de plusieurs réclamations concernant l’aide au réemploi, avec souvent comme griefs, les lenteurs dans l’instruction des dossiers des demandeurs. Tel le cas de ce salarié qui attendait la confirmation de son droit à l’aide au réemploi avant d’accepter une offre d’emploi qui lui avait été faite. Il risquait de perdre cette chance parce que l’employeur ne pouvait pas attendre des mois avant de recevoir une réponse.

Au chapitre de l'indemnisation du chômage, le Médiateur rapporte l'exemple d’un couple marié, ayant chacun un contrat de travail à durée déterminée de type saisonnier d’une durée de 7 mois. Les deux protagonistes se sont vus refuser les indemnités de chômage, au motif qu’ils ne remplissaient pas la condition de domicile prévue par l’article L.521-3 du Code du travail. L'article stipule que dans le cadre d’un contrat à durée déterminée, le demandeur doit être domicilié sur le territoire luxembourgeois pendant au moins 6 mois avant le terme du contrat. Les réclamants s’étaient effectivement inscrits à la commune, mais seulement deux mois après avoir commencé leur travail.

Adoption d'une Charte des valeurs

L’ADEM s'est basée sur la seule la date inscrite sur le certificat de résidence. Or explique le rapport, « la législation applicable aux indemnités de chômage ne contient pas d’exigence quant à la déclaration d’une personne à la commune ». L'administration a toutefois maintenu son refus, en ne tenant compte que du certificat uniquement.

La réponse fut directe: « Le Médiateur ne saurait se satisfaire de cette réponse (...), l’administration ne peut pas faire une distinction qui n’a pas été voulue par le législateur. L’exigence d’un certificat de résidence est une condition qui n’a pas été prévue expressément par le législateur. A défaut de toute définition plus claire et plus précise de l’article L.521-3 du Code du travail, les dispositions du Code civil devraient être applicables, » conclutil.

A la vue de ces deux exemples, tirés parmi tous ceux repris dans le rapport d'activité 2010-2011, on peut se demander si avec de telles pratiques l'Administration de l'emploi, n'agit pas en frein à la dynamique du marché du travail, alors que l'un de ces objectifs est entre autres d'assurer, du moins de faciliter la disponibilité de la population active - nationale et étrangère - sur ce même marché.

« Si au cours de toutes ces années je n’ai pas discerné une quelconque intention délibérée de l’administration de se départir du principe de l’égalité de traitement, j’ai néanmoins dû à plusieurs reprises porter l’attention des différentes administrations sur l’obligation qui est la leur de prendre les dispositions requises pour se prémunir contre tout risque de décisions arbitraires, » détaille le Médiateur en préambule du rapport.

Pour sa part, la nouvelle réforme de l'ADEM prévoit entre autres une Charte des valeurs pour ses agents, qui « contribuera à améliorer les relations avec les usagers tout comme au sein de l’ADEM. »

Espérons que ce texte de bonnes pratiques permettra de réduire les décisions aléatoires et parfois arbitraires de l'Administration, qui n'ont pas leur place dans un Etat de droit.


Marc Alison




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